经济发展新常态下安全生产专职应急救援队伍建设运营模式研究

 新时期以来，党和政府将我国生产安全提升到前所未有的高度，充分落实了安全生产责任制，应急救援及应急救援队伍建设也得到了高度重视和关注。中共十八大对安全生产工作提出了更为明确的要求，习近平总书记明确指出“发展决不能以牺牲人的生命为代价”，这是一条不可逾越的红线，要始终把人的生命安全放在第一位。李克强总理等中央领导多次作出重要批示指示，要求加强安全生产应急管理和应急救援工作。新《安全生产法》再次把应急救援基地和应急救援队伍建设提到了重要位置，将生产安全事故应急救援工作的基本保障和实践中的有效做法上升为法律规定，充分彰显了加强应急救援队伍建设的重要性和必要性。随着经济社会的不断发展，现阶段我国安全生产形势总体趋于稳定好转，事故总量明显下降。但由于受技术、装备、人员等条件限制，安全生产工作面临的困难和问题仍然较多，特别是矿山类高危行业，安全生产形势依然严峻。 

1  安全生产专职应急救援队伍发展历程及现状 

1.1队伍发展历程 

煤矿作为高危行业的重中之中，保障安全生产首先要做好事故预防，但发生事故后，最关键的则是如何将已经发生的事故危害降到最低，最大程度地减少人员伤亡和财产损失，因此，我国很多安全生产应急救援队伍的建设基础从煤矿应急救援队伍发展而来。计划经济时期，我国的煤矿主要以国有企业和地方国有企业为主，应急救援队伍由国家投资建设，隶属企业管理，矿山救护基本属于企业行为。改革开放之后，随着经济发展方式的转变，国家、集体、个人纷纷办矿，主要产煤地区、市（县）政府相继组建了自己的矿山救援队，逐步形成地方救援队和企业救援队，地方救援队为本地区所有矿山服务。 

“十一五”期间，按照国家安全生产应急救援体系建设总体方案，应急救援队伍分为国家级应急救援基地、区域矿山救援骨干队伍、地方救援队伍几类。国家级应急救援队伍由国家支持建设，是国家矿山事故应急救援的骨干力量，业务上接受国家局救援指挥中心协调和指挥，为全国矿山特大事故救援服务。区域应急救援队伍由大、中型国有企业组建，是矿山应急救援的主要力量，业务上接受省级救援指挥中心管理领导，为本企业及相邻省区重特大矿山事故救援服务。地方应急救援队伍有地方政府专职救援队和企业救援队两类，是矿山应急救援的基本力量，为本地区或本行业事故救援服务^[1]。 

我省的四大矿山救援骨干队伍靖远救护大队、华亭救护大队、窑街救护大队、张掖救护大队均由原煤矿企业救护队成长发展起来，如今靖远队已成为国家级应急救援基地，华亭、窑街队取得国家一级救援资质，属区域骨干救援队。张掖队取得国家二级救援资质，属省级骨干救援队，张掖市救护大队为地方政府组建的专职应急救援队，正在按省应急救援基地标准建设。其他辅助救援队有兰阿救护队、九条岭救护队、永昌县救护队、景泰县救护队、太西煤救护队、两当县西坡煤矿救护队、白银会通煤业救护队、靖远王家山煤矿救护队、长征煤业公司救护队、泾川县豹子沟煤矿救护队，均属中小企业救援队。 

1.2存在的主要问题 

目前全国安全生产应急救援体系和救援队伍建设虽取得一定成绩，但与安全生产工作总体要求还有较大差距，在应急救援队伍建设和运营方面还存在一些问题，制约着应急救援队伍的发展和救援能力的提升。 

1.2.1 

区域分布不均，力量薄弱 

区域骨干救援队伍基本都依托于国有大中型企业，因大中型企业分布不均，故骨干救援队伍设置也很不均匀，一些地区只有地方企业救援队。而地方企业救援队伍因人员专业素质偏低、技术装备落后、人员不稳定，应急处置能力受限，特别是救援过程中极易发生救援队员次生伤亡事故。 

1.2.2救援装备、物资不足 

受企业效益的影响，区域骨干救援队大型救援装备配备仍很有限，地方救援队装备的更新、维护严重滞后，救援物资储备严重不足。 

1.2.3 

救援队伍不稳定、经费保障不足 

中小型企业救援队伍随着企业效益的下滑，经费投入严重不足，缺乏必要的装备、设施，难以充分开展战备训练、应急演练、业务培训、技术交流活动，救援能力严重受限，且队伍不稳定。有的甚至随着企业的关停破产，应急救援队伍也随之解体。一些地方政府组建的救援队，因政府投入不足，装备配备不全、落后，队伍培训不到位，队员专业水平低，救援实战能力差，无法开展预防性安全检查、进行事故的抢险救援。 

1.2.4现场救援决策指挥机制不完善 

救援过程中存在违章指挥、违规施救、冒险作业，救援队伍指挥员未被列入救援指挥部成员中，不能参与救援方案的制定，甚至出现救援指挥员慑于上级领导权威，对领导的违章决策指挥盲目服从。如吉林八宝山煤矿在封闭火区过程中相继发生瓦斯爆炸事故，造成26名矿山救护指战员和27名矿工牺牲，该起救援事故就是典型的重财产、轻安全，现场救援决策指挥不当所致。 

2  经济发展新常态下安全生产专职应急救援队伍如何建设运营发展 

2.1建设高素质救援队伍 

严格按质量标准化要求，全面促进矿山救援队伍专业化、正规化、标准化建设，提高队伍整体素质和装备水平。充分发挥矿山应急救援国家队、区域队的示范引领作用，不断健全矿山救援队组织机构、充实人员编制、理顺管理机制。通过教育培训、应急演练和救援实战，锤炼队伍作风和强化技战术训练，打造一支政治合格、作风顽强、技术精湛、人员稳定的救援队伍，确保关键时刻“拉得出、冲得上、打得羸”。 

2.1.1健全机构、完善制度、规范管理 

制度是管理的基础，是管理的保障。救援队伍实行准军事化管理，队伍强调组织的统一性、工作的有序性与管理的规范性。救援队伍必须按规程要求设置相应管理机构，建立一套完善的岗位责任制、管理制度来明确各自职责，通过严格的考核奖惩制度来促进队员学习训练的积极性和紧迫感^[2]。 

2.1.2 

.强化战备培训，提高救援队伍事故应急处置能力 

面对艰巨的抢险救援任务，必须切合实际制定出一整套培训制度、培训计划和培训方案，重视理论教育培训工作，加大技能训练力度，普及救援安全知识与经验，全面提升救援队伍抢险救援水平。加强模拟实战训练，最大程度地贴近事故现场实际救灾条件和情况，科学制定救援方案，让全体指战员共同训练，整体提高。只有在日常训练中多流汗、多出力，才能探索出积极有效的救援方法和经验，提高自身救援技能，确保在实战中少受伤、不牺牲、拉得出、打得羸。 

2.1.3 

加强救援队伍的人力资源建设 

救援队伍的工作环境具有强烈的危险性，涉及的知识包括地质、物理、化学、工程技术等学科，需要指战员具备较高的综合素质。我国目前救护队员退役年龄门槛设置较高，救援队伍人员的年龄结构及战斗力不尽合理， 中年以上的人数占有较大比例，导致救援队伍人员流动性大，专业人员缺乏，往往在积累了一定工作经验、业务精通时，就被更换、调整。故后续救援队伍的人员接替或补充应引起高度重视，既保留一定数量有经验的老队员，还要适时招录高素质的新队员，做到新老队员合理更替。通过成人教育的方式，培养一批高、中层救护指挥员，通过学历教育和短期培训相结合的方法，提高现有队员素质，为我国救援队伍的健康发展打下良好的基础。 

2.1.4加强基层党组织建设，认真开展政治思想教育工作 

救援队伍各中队要成立党支部，各小队设立党小组，定期组织开展政治思想教育工作，发挥党组织的模范带头作用。立足工作实际，培养队员健康的世界观、人生观、价值观和道德观，培养其爱岗敬业、吃苦耐劳、无私奉献、顽强拼搏的工作精神。及时了解队员的工作生活，掌握队员的思想情绪，工作中要动之以情、晓之以理。处理好队伍上下级、队员之间的和谐关系，善于通过团体意识教育，巧妙地化解矛盾，营造团结和谐、齐心协力、攻坚克难的团队氛围。 

2.2组建稳定的地方专职应急救援队伍 

当前我国一些经济欠发达地区，主要以发展中、小型企业为主，地方经济主要靠这些中小企业带动，由于近年来受国家产业政策调整影响，这类企业经济发展势头较弱，企业运行压力大，存在的安全问题较多，让企业组建专职应急救援队伍，既购置装备又养活队伍，企业根本无力承担，即便组建起来，还是存在救援队员专业技术差，业务培训不足，实战经险欠缺，装备配置不全等问题，队伍有形无神，根本无力担负应急救援重任。因此，由市、县（区）政府统筹组建一支安全生产专职应急救援队伍势在必行，不断拓展救援领域，扩展服务功能。这样既填补了地方救援队伍的空缺，保持了队伍的专业性、稳定性和长期性，也为地方中小企业减轻了一定的负担。 

下面以张掖市矿山救护大队队伍建设运营模式的成功经验为例，进行探讨、研究。 

张掖市矿山救护大队成立于2004年10月，当初属肃南县祁连山矿业公司下属救护队，后因资源萎缩，矿井关闭，企业转型，加之企业效益下滑，无力支撑队伍运行，队伍面临解体。但这支救援队在数次对外救援过程中救援得力、表现出色，是经受了考验的优秀团队。因张掖及周边地区武威、酒泉、嘉峪关无专业煤矿救援队，张掖市委、市政府高瞻远瞩，决定保留建制，但隶属关系、经费、装备等问题一直没有得到彻底解决。2013年经张掖市政府常务会议研究决定，依托现有资源，运行经费采取市、县（张掖市管辖五县一区）统筹，市财政列入预算100万元/年，甘州、民乐、临泽、高台4县区政府各筹措30万元/年，山丹县政府筹措50万元/年（山丹县煤矿较多），肃南县政府筹措100万元/年，市安监局从煤矿企业安全风险抵押金利息中列支50万元/年，共计420万元/年，不足部分以和企业签订救援协议，收取一定数额服务费来补偿解决。大队业务上受张掖市安监局管理指导，由张掖市政府、肃南县编委核定大队人员编制，按事业单位企业化模式运行^[3]。对全市高危行业中的煤矿、非煤矿山及危险化学品企业，从安全知识宣传教育、预防检查、隐患排查、应急救援等方面为全市的安全生产工作保驾护航。张掖市矿山救护大队为了保持队伍的稳定，增强队员学习训练的积极性，在2008年修建两栋公寓楼，所有队员人均分得一套，掏成本价1500元/米²入住，解决了队员的住房之忧，鼓舞了人心，增强了团队的凝聚力。 

地方政府组建安全生产专职应急救援队伍，从队伍的稳定性、专业技术、多元化服务职能以及对保障地方安全生产的贡献方面，都有着无比的优越性。 

2.2.1机构健全、队伍稳定、专业性强 

地方政府组建专职应急救援队伍，从根本上解决了安全生产应急救援体系的队伍保障。理顺管理体制，完善运营机制，成功破解了支撑队伍运营的最大瓶颈——经费来源问题。企业效益下滑亏损养不起、一级政府负担不起，由市、县（区）多方分解承担，共同供养，再由队伍通过各种技术服务创收一些，这样市、县各级财政也均能承受。队伍经费有了保障，救援队员工资收入稳定，各项社会保险按时缴纳，队员思想稳定了才能专心专意学业务、一心一意搞训练、全心全意干救援，也才能招揽技术人才，应急救援队伍才能全面、稳定、可持续发展。张掖市救护大队就是严格按《矿山救护》和《矿山救护队质量标准化考核规范》为标准要求，实行大、中、小队层级管理，大队新成立党总支、纪检组、工会，成立了由大队长（兼总支书记）、副大队长、总工、纪检组长、工会主席为成员的领导机构，设立战训科、技术科、后勤装备科、综合办四个职能管理科室，各中队成立基层党支部，小队设立党小组，定期组织党员进行政治学习，在工作上发挥党员的示范带头作用。战备训练做到了年有计划、季有安排、月有工作流程。从业务理论、仪器操作、技术操作、救援准备、医疗急救、综合体能、军事化队列等项目进行全面系统地训练，实行以考核促训练，严格执行小队月度、中队季度、大队半年定期组织考核制度，把队员工资与考核成绩严格挂钩，通过奖优惩劣，促使队员掌握了精准的专业技能，做到了人人过关、队队达标。 

2.2.2 

实现了统一指挥，资源共享 

地方专职应急救援队伍由市、县各级政府出资供养，市安监局统一调度指挥，全市各级安监部门在开展安全大检查、隐患排查治理工作时可以随时调动队伍参加，充实、壮大了检查队伍的力量，使安全检查工作更全面、更细致、更实效。全市范围内各生产企业需要救援时由市安监局直接调遣，迅速前往进行救援。地方企业救援队受人员、装备、救援能力限制，只能为本企业服务，很难实现跨行业、跨企业救援服务。 

2.2.3 

合力并举、保障安全生产 

定期对签订救援协议的服务企业开展预防性安全检查。地方政府组建的应急救援队，在预防检查时既要为企业负责，还要为政府负责，检查时的广度、深度、力度都比企业救援队大的多，检查过程中可以理直气壮地提出被查企业存在的安全问题，严格督促并帮助企业整改存在的安全隐患，有效地促进企业安全生产水平的提升，相应地分担了地方安监部门的工作量，同时也减轻了地方安监部门的工作压力。如张掖市救护大队自成立以来，每年对全市各矿山企业进行预防性安全检查，累计出动预防性安全检查3250多人次，查处各类安全隐患8650多处，技术性指导整改安全隐患1750多处，切实有效地防范和遏制了重特大事故的发生，减少了事故灾难带来的损失。 

2.2.4是生产安全和社会公共安全应急处置时的中坚力量 

作为一支专职应急救援队伍，除发生生产安全事故外，在发生火灾、洪水、泥石泥、地震、重大交通事故、突发公共安全事件时，地方安全生产专职应急救援队伍也将义无反顾、勇往直前，在第一时间赶赴灾害现场，承担起社会各种应急救援的任务。       

 如张掖市救护大队自建队以来，参加了2004年山丹县吴涛煤矿“5.23”重大透水事故、2004年民乐县废弃矿井“9.02”硫化氢中毒较大事故、2005年肃南县西大口罗其生煤矿“6.20”瓦斯燃烧较大事故、2005年张掖市丝路春酒厂“8.12”酒罐窒息事故、2008年肃南县大河乡错口煤矿“12.8”冒顶事故、2010年酒泉市金塔县芨芨台子煤矿“7.18”透水事故、2010年张掖市聚鑫达矿业有限公司锰铁矿“1.23”井壁坍塌事故、2011年九条岭煤业公司水磨沟井“11.20”瓦斯爆炸事故、2012年张掖市宏能矿业有限责任公司花草滩煤矿“9.06”坠盘事故、肃北县金庙沟煤矿火区侦察处理、兰新铁路客运专线小平羌口隧道坍塌等事故的抢险救援40多起，抢救出遇险人员19名、遇难人员56人，挽回经济损失9000多万元，羸得了各级政府的认可和社会的高度赞誉。 

2.3健全、完善队伍运营保障体系、机制 

2.3.1 

完善技术支持体系 

矿山应急救援工作具有技术强、难度大和情况复杂多变、处理困难等特点，一旦发生爆炸或火灾等灾变事故，往往需要动用数支矿山救援队。为了保证矿山应急救援的有效、顺利进行，必须进一步完善应急救援技术支持体系，根据应急救援组织体系，分级设立、逐级运作，统一指挥、统一协调，形成强有力的技术支持。国家局矿山救援指挥中心对重大恶性事故、极复杂灾变事故的救援提供技术支持，必要时提供跨区域的应急救援技术支持和帮助，区域救援大队为区域内矿山应急救援提供技术支持。为了促进矿山救援技术的发展和整体水平的提高，国家矿山救援技术培训中心，应免费对各级救援队伍指挥员进行培训、复训，减轻救援队伍的经费压力，保证指挥员培训、复训及时到位。 

2.3.2 

完善应急救援信息网络体系 

完善矿山应急救援信息网络和通讯体系，推进应急救援信息化建设，加快推动应急机构和救援队伍应急平台建设，强化互联互通、信息共享工作，实时掌握应急资源。信息网络体系中，既包含矿山应急救援工作的信息，也包含所有矿山企业的技术信息，把矿井技术资料及生产状况全部录入，并定期更新，形成强大的远程网络救援指挥系统，提高快速远程决策指挥能力。为保证应急救援的需要，逐步建立完善救援远程视频指挥系统。 

2.3.3 

完善应急救援装备保障体系 

为保证矿山应急救援工作及时、有效，具备对重大、复杂灾变事故的应急处理能力，必须进一步完善矿山应急救援装备保障体系，形成全方位对应急救援装备的支持和保障。国家局矿山救援指挥中心要配备一流的救援技术装备，为重大、复杂事故的抢险救援提供必要的装备支持。区域救援队是我国矿山应急救援的中坚力量，国家局要加大资金投入，加快技术装备的更新改造，除按矿山救援大队标准进行配备外，还应根据区域内矿山灾害特点，配备较先进和关键性的救援技术装备、设施、材料，一旦发生较大灾变事故，即可迅速投入使用，并对其他矿山救援队形成有力的装备支持。同时国家局还应加大对地方救援队的装备投入力度，以提升地方救援队的装备水平。 

2.3.4完善现场救援决策指挥机制 

要强化救援现场科学决策和方案制定，杜绝错误决策。要严格执行规章、严明组织纪律，严禁违章指挥、冒险作业、违规施救。要严格落实矿山救护队指挥员参与现场事故救援指挥部的指挥决策和在事故救援中的临机处置权制度。要充分发挥安全监管监察应急机构在事故救援中的综合监管作用，建立相关负责同志参加救援指挥部决策和事故救援过程评估制度，促进科学救援、安全高效救援工作^[4]。 

2.3.5完善资金保障机制 

国家应急救援队和区域骨干应急救援队是各服务区域内经验丰富、战斗力强、装备水平高、管理规范的救援队伍，依托的企业都应选择资产实力较好，经营状况良好的大中型国有企业。地方救援队应由地方政府统筹组建，整合本地资源，成立专职应急救援队伍，由市、县各级财政共同支持，这样可以保证救援队伍的长足稳定发展。 

2.3.6完善队员股役、退役保障机制 

《矿山救护规程》规定救护队员年龄不应超过40岁，根据工作需要，允许保留少数身体健康、能够下井从事救护工作、有技术专长及经验丰富的超龄人员，超龄年度不大于5岁^[5]。因为40至50岁这个年龄段的队员正是业务精通、技术精良、实战经验丰富、实战能力强、心理素质最稳定的阶段，远比新招进的队员可靠能干。其他岗位都是不安全不工作，而救援队伍则是不安全才工作，工作环境差、危险性大，救援工作的特殊性有目共睹。国家应给予政策支持，适当延长队员服役年龄，把救援队员列入国家规定的特殊工种，享受特殊工种退休政策。队员退役后很快将可享受社会养老保险待遇，不再由救援队伍负担，减轻依托企业和政府主管部门的压力。同时适时招进新队员补充进来，实现队伍新老更替，永葆队伍活力。 

3  结论 

国家要在重点行业、重点领域加强应急救援基地和应急救援队伍建设，各地级市人民政府应当依法建立或确定专职应急救援队伍，各大企业必须成立专（兼）职应急救援队伍，中小企业必须与邻近专职救援队签订救援协议，配备必要的应急装备、物资^[6]。应急救援工作是重要的社会公益性事业，应急救援队伍资金保障实行国家、地方各级政府和企业按比例出资共同保障体制。应急救援基地实行“政府统一规划、企业具体承建、社会广泛参与”的原则，国家局加大装备的投入，市、县各级政府和企业加大资金筹集，以保证专职救援队伍必要的应急救援能力。继续实行矿山应急救援有偿服务，进一步完善救援队员工伤保险体系。参考国外通常做法，设立矿山应急救援基金，根据企业核定生产能力按比例上交一部分资金，以应对矿山重大灾变事故。另外，国家对应急救援技术及装备的研发给予足够的资金支持，以促进矿山应急救援的技术水平和装备适应矿山应急救援和社会发展的需要。 

张掖市救护大队现有的体制，是地方政府通过有效整合现有应急救援资源，避免了重复建设、资源浪费，解决了救援队伍人员、经费、装备保障问题，规范了队伍管理，提升了队伍专业素质和应急处置能力，达到了省级专业骨干救援队伍标准。各省应根据实际情况，借鉴张掖市经验，在无骨干救援队伍的地级市设立省应急救援基地，组建专职应急救援队伍，从法制化建设标准、社会化需求和可操作性方面，以政策明文规定，包括机构、设施、装备、经费、制度等内容。这样既可以优化我国的应急救援队伍建设，弥补地方救援队伍缺失现状，又可以提高应急救援处置能力，全面促进全国应急救援水平均衡、稳步提升。